城鎮(zhèn)化實(shí)施者李鐵：戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)破解利益矛盾

新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%提高至2018年末的59.58%，人民生活水平有了翻天覆地的變化，這一切都與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動(dòng)與實(shí)施分不開(kāi)。   作為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，自1992年從事城鎮(zhèn)化研究工作以來(lái)，李鐵的工作單位從國(guó)家體改委到現(xiàn)在的國(guó)家發(fā)改委，參與了多個(gè)關(guān)于城鎮(zhèn)化政策的起草和出臺(tái)，并見(jiàn)證了這些年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展。   在李鐵看來(lái)，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平有了較大幅度的提高，但在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量方面還有大量工作要做，尤其是人口流入地區(qū)，加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，還要破解許多利益上的矛盾。     李鐵認(rèn)為，只有從以人為本的角度來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，才能提高資源配置效率，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需紅利的作用。   城鎮(zhèn)化曾是禁區(qū)   近20年來(lái)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，“城鎮(zhèn)化”是個(gè)高頻詞，但在上世紀(jì)90年代，卻是一個(gè)禁區(qū)。   李鐵表示，長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，還是對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，都是嚴(yán)格限制的禁區(qū)。原因在于，自上世紀(jì)50年代末以來(lái)，我國(guó)曾擔(dān)心發(fā)展小城鎮(zhèn)會(huì)導(dǎo)致濫占耕地，繼而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給不足，無(wú)法滿足更多的城市人口需求，也無(wú)法確保國(guó)家低成本的工業(yè)化積累過(guò)程。此外，還擔(dān)心大量農(nóng)民進(jìn)城尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，造成城市供給短缺，帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定。   雖然存在很多觀念和政策上的阻礙，但是李鐵當(dāng)時(shí)所在的國(guó)家體改委，仍然將城鎮(zhèn)化研究的課題堅(jiān)持做了下去。在接受媒體采訪時(shí)，李鐵曾回憶：“時(shí)任國(guó)家體改委副主任的馬凱，認(rèn)為小城鎮(zhèn)發(fā)展和改革事關(guān)未來(lái)的城鎮(zhèn)化大戰(zhàn)略，這個(gè)事情可以重點(diǎn)做。這決定了我后半生的命運(yùn)?！?   農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)多年豐收，以及農(nóng)業(yè)工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展緩慢、工業(yè)制成品出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩等問(wèn)題，特別是后來(lái)出現(xiàn)的亞洲金融危機(jī)直接影響到我國(guó)的外貿(mào)進(jìn)出口，這些都促使中央層面開(kāi)始轉(zhuǎn)變對(duì)小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化問(wèn)題的觀念。   李鐵說(shuō)，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村政策研究部門對(duì)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展best為積極，他們認(rèn)為，解決農(nóng)村人多地少等諸多三農(nóng)問(wèn)題的根源，在于“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”。“這也是當(dāng)時(shí)馬凱堅(jiān)持要求我們把小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化課題研究下去的best主要原因。”李鐵說(shuō)。   此外，在地方實(shí)踐中，小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展取得一定成績(jī)，這也改變了當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識(shí)。李鐵說(shuō)，1998年長(zhǎng)江水災(zāi)后，移民建鎮(zhèn)政策的實(shí)施，讓農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)，以及進(jìn)小城鎮(zhèn)定居，解決了長(zhǎng)期困擾決策層面的水庫(kù)和救災(zāi)移民問(wèn)題。   李鐵表示，決策層認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，促使從小城鎮(zhèn)開(kāi)始突破了城鎮(zhèn)化研究的歷史禁區(qū)。   小城鎮(zhèn)成為突破口   城鎮(zhèn)化以小城鎮(zhèn)作為突破口，在李鐵看來(lái)，重要原因是與中國(guó)的改革進(jìn)程和實(shí)踐有直接的關(guān)系?！叭绻?dāng)時(shí)提出進(jìn)入大城市，肯定會(huì)擔(dān)心引發(fā)社會(huì)矛盾。但是小城鎮(zhèn)與農(nóng)村有著天然的聯(lián)系，行政等級(jí)和層次又較低，基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)條件較差，容易在這里實(shí)現(xiàn)農(nóng)民完成城鎮(zhèn)化的過(guò)渡；同時(shí)，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的阻礙也較小，政策上容易突破?！?   思想層面的轉(zhuǎn)變，使得小城鎮(zhèn)的相關(guān)政策和戰(zhàn)略相繼出臺(tái)。1998年，十五屆三中全會(huì)提出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。”   2000年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布，這是促進(jìn)我國(guó)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！兑庖?jiàn)》指出，因地制宜、突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。   根據(jù)《意見(jiàn)》精神，2001年，公安部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，明確提出通過(guò)改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度，引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。   李鐵稱，光是2001年一年，我國(guó)就轉(zhuǎn)移了1000多萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)入各類小城鎮(zhèn)和縣城。   城鎮(zhèn)化進(jìn)程走上歷史舞臺(tái)   上世紀(jì)，城鎮(zhèn)化在我國(guó)曾是禁區(qū)；之后，小城鎮(zhèn)成為突破口；隨著小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的有序推進(jìn)、效果顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略也提上了日程。2002年，黨的十六大對(duì)全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程作出了重大部署。   李鐵表示，這使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程終于在理論研究和現(xiàn)實(shí)推動(dòng)兩個(gè)層面都走上了歷史舞臺(tái)。此外，2003年發(fā)布的國(guó)務(wù)院辦公廳1號(hào)文件，也從根本上改變了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的各項(xiàng)歧視政策問(wèn)題。   也是在2003年，原國(guó)務(wù)院體改辦被撤銷，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心被并入國(guó)家發(fā)改委。   在李鐵看來(lái)，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)就是農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)。但在上世紀(jì)90年代，很多媒體提到農(nóng)民工問(wèn)題時(shí)都是一副“狼來(lái)了”的態(tài)度，只因?yàn)檗r(nóng)民工的形象不符合城市形象。   李鐵回憶，當(dāng)時(shí)，在時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)馬凱和時(shí)任中財(cái)辦副主任段應(yīng)碧的安排下，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心承擔(dān)起草了《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。   之后，歷時(shí)一年多，協(xié)調(diào)有關(guān)部門清理各項(xiàng)收費(fèi)政策，取消遣返制度，探索拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的解決辦法，并提出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)，以及農(nóng)民工子女教育可以與城鎮(zhèn)居民同等條件安排等。   “但是，如何從根本上解決農(nóng)民進(jìn)城落戶問(wèn)題，都沒(méi)有進(jìn)一步得到解決?！崩铊F說(shuō)。他表示，在這個(gè)階段，全國(guó)各地提出的城鎮(zhèn)化基本都是大搞城市建設(shè)，“城鎮(zhèn)化成了物質(zhì)的城鎮(zhèn)化，政府低價(jià)從農(nóng)民手里獲取土地，把大量的土地出讓收益轉(zhuǎn)化為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共福利，而人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題則被長(zhǎng)期忽視?！?   新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺(tái)   在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率大大提高，城市城鎮(zhèn)加速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，1978年至2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。   但是，我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過(guò)程中，不可避免存在著一些突出問(wèn)題。李鐵表示，其中一個(gè)突出問(wèn)題是用地過(guò)于粗放，導(dǎo)致嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；其他還有諸如城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)人口與戶籍人口存在2億多的差距?！爸挥袕囊匀藶楸镜慕嵌葋?lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，才能提高資源配置效率，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需紅利的作用?！?   從2010年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)新一輪城鎮(zhèn)化政策研究?！爱?dāng)時(shí)，我們配合國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司共同起草了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要?！崩铊F回憶。   2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，明確了未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。   從2014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺(tái)以來(lái)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策也陸續(xù)出臺(tái)。李鐵表示，其中，推進(jìn)力度較大的政策包括放寬300萬(wàn)至500萬(wàn)人口特大城市的戶籍管理；落實(shí)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快落戶；進(jìn)行土地制度改革，加快集體建設(shè)用地的入市進(jìn)程。此外，浙江省在今年8月30日率先推進(jìn)了特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市改革，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集較多的城鎮(zhèn)具有重要的政策示范作用。   不過(guò)，李鐵也指出，雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化水平有了較大幅度的提高，但是常住人口和戶籍人口的差距還有2億多?？s小常住人口和戶籍人口的差距，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過(guò)程，還有大量工作要做?！疤貏e是在人口流入地區(qū)，要加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，還要破解許多利益上的矛盾?！?   “大城市病”催生城市群概念   伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大中小城市和小城鎮(zhèn)都在快速發(fā)展，城市數(shù)量迅速增加，城市人口規(guī)模也明顯擴(kuò)大。但由于虹吸效應(yīng)，核心城市、中心城市、大城市具有地位、政策、資源優(yōu)勢(shì)，通常會(huì)將周邊城市、中小城市和小城鎮(zhèn)的資源要素吸引過(guò)來(lái)。這不僅導(dǎo)致了城市之間發(fā)展的不均衡問(wèn)題，大城市病問(wèn)題也日漸突出，在此背景下，城市群的概念應(yīng)運(yùn)而生。   事實(shí)上，2014年出臺(tái)的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也提出，加快培育成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群，使之成為推動(dòng)國(guó)土空間均衡開(kāi)發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。   2018年11月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》提出，以京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間的融合互動(dòng)發(fā)展。   李鐵表示，城市群概念的提出，重點(diǎn)是中心城市和大中小城市以及小城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，關(guān)鍵在于通過(guò)什么方式促進(jìn)城市群的發(fā)展?！笆前凑帐袌?chǎng)規(guī)律形成城市群之間要素的合理流動(dòng)，還是按照行政等級(jí)通過(guò)行政權(quán)力來(lái)調(diào)動(dòng)資源？這是需要認(rèn)真研究和探索的問(wèn)題?！?   李鐵認(rèn)為，要針對(duì)我國(guó)國(guó)情，解決城市群內(nèi)部中心城市與其他城鎮(zhèn)的功能疏解和資源合理配置問(wèn)題，在此過(guò)程中，要尊重城市的發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律，創(chuàng)造有利條件，尤其要改善交通條件，引導(dǎo)市場(chǎng)要素在城市群內(nèi)的自由流通。   同題問(wèn)答   上海戶口網(wǎng)：你對(duì)北京這座城市best初的印象和現(xiàn)在的印象，有什么不同？   李鐵：我出生在北京，但沒(méi)有長(zhǎng)在北京，研究生畢業(yè)后分配到北京工作，到現(xiàn)在，已經(jīng)在這里生活了30年。應(yīng)該說(shuō)，北京發(fā)生了翻天覆地的變化。   上海戶口網(wǎng)：出生、成長(zhǎng)于這座城市，令你的人生發(fā)生了什么樣的變化？   李鐵：因?yàn)樵诒本┕ぷ?，我獲得了人生中best有意義和價(jià)值的一段經(jīng)歷——從九號(hào)院農(nóng)村政策研究室、到國(guó)家體改委、到現(xiàn)在的國(guó)家發(fā)改委。個(gè)人的人生經(jīng)歷與中國(guó)農(nóng)村改革和城鎮(zhèn)化改革結(jié)合在了一起，這是我在北京best豐富、best值得驕傲的歷程。